Організаційно-правові аспекти муніципального управління в умовах глобальних викликів та загроз

Abstract

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора філософії за спеціальністю 073 «Менеджмент». Національний університет кораблебудування ім. адмірала Макарова. Миколаїв. 2026. Дисертаційне дослідження присвячене комплексному аналізу організаційно-правових аспектів муніципального управління в умовах глобальних викликів і загроз. В процесі дослідження доведено, що муніципальне управління – це складне, багатовимірне явище, що одночасно є правовим інститутом, управлінською практикою та формою організації демократії на місцевому рівні. Наголошено, що концептуальні підходи до його розуміння еволюціонували від теорії вільної громади до сучасних дуалістичних і партиципаторних моделей. Кожна теорія відображала реальні суперечності між автономією громад і потребами держави у керованості. Обґрунтовано, що організаційно-правовий механізм місцевого самоврядування є складною, багаторівневою системою, що поєднує правові норми, організаційні структури, матеріально-фінансові ресурси та гарантії. Його правову основу формують Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» та галузеве законодавство, а організаційну основу сукупності органів і посадових осіб місцевого самоврядування на чолі з громадою, як первинним суб’єктом. Нарешті, матеріальну та фінансову основу формують комунальна власність і місцеві бюджети. Ключові проблеми механізму вважаються нечіткість розмежування власних і делегованих повноважень, недостатня фінансова спроможність громад, розрив між формальними гарантіями та реальним забезпеченням автономії. В умовах глобальних викликів, в умовах збройного конфлікту зазначені проблеми набувають нового, гострого виміру. Механізм, що не забезпечений ресурсами та страждає від нечіткості повноважень, не може бути стійким перед загрозами. Це головний урок, що має стати основою для реформування системи. Доведено, що стратегічною метою трансформації муніципальних бізнес-процесів є не просто «стабільність», а «життєстійкість», тобто здатність системи не лише поглинати зовнішні шоки, а й еволюціонувати та успішно функціонувати після них, зокрема і в умовах перманентних криз. Це передбачає впровадження процесів превентивного планування, управління ризиками та створення «цифрових двійників» громад для моделювання кризових сценаріїв. Здійснено комплексний і багатовимірний вплив на функціонування муніципального управління в Україні, запроваджений 24 лютого 2022 р. та діючий до сьогодні правовий режим воєнного стану. Він не зруйнував систему, але він суттєво переформатував її операційний режим, баланс повноважень, фінансову базу і функціональний мандат. Реформа децентралізації 2014–2020 рр. виявилась ключовим чинником, що забезпечив стійкість системи: громади з вищою фінансовою автономією і з краще розвинутим управлінським апаратом успішніше впорались із кризовими навантаженнями. Водночас запровадження воєнного стану на практиці виявило системні правові прогалини, насамперед у питаннях розмежування повноважень між ОМС і ВА, підзвітності кризових органів управління і наявності дієвих механізмів відновлення самоврядних структур на деокупованих територіях. Динаміка кількості внутрішньо переміщених осіб (ВПО) в Україні протягом 2022–2026 рр. свідчить про безпрецедентне навантаження на систему муніципального управління. Перехід від екстреного реагування до стратегії довгострокової інтеграції ВПО вимагає від органів місцевого самоврядування докорінного реінжинірингу соціальних сервісів. Зростання кількості бенефіціарів соціальної підтримки на тлі міграційних процесів актуалізує потребу в архітектонічній перебудові муніципальних структур для забезпечення інклюзивності та оперативності надання послуг. Функціональна трансформація муніципального управління у воєнний час відбувалася стихійно і не завжди оптимально. Після завершення воєнного стану ці перетворення потребуватимуть свідомого осмислення, законодавчого врегулювання і, де це виправдано, інституційного закріплення. Регіональний аналіз виявив глибоку асиметрію в навантаженні на територіальні громади. Громади-реципієнти (переважно західні та центральні регіони) зіткнулися з проблемою адаптації інфраструктури до різкого збільшення населення, тоді як прифронтові громади змушені функціонувати в режимі антикризового управління з обмеженим доступом до ресурсів. Це обґрунтовує необхідність застосування диференційованого організаційно- правового механізму, який би враховував специфіку кожного територіального кластера (безпекового, адаптивного або інноваційного). Аналіз доходів місцевих бюджетів за період 2020–2025 рр. демонструє зміну економічного базису громад. Вилучення «військового» ПДФО та зниження ділової активності в ряді секторів призвели до зростання залежності громад від міжбюджетних трансфертів та міжнародної допомоги. Зведена таблиця доходів підтверджує, що фінансова стійкість муніципалітетів у 2024– 2025 роках значною мірою підтримується за рахунок зовнішніх ресурсів, що вимагає впровадження жорсткого аудиту та цифровізації бюджетного процесу для мінімізації корупційних ризиків. В умовах воєнного стану цифрова трансформація (на основі даних про використання ІКТ) стала не просто інструментом модернізації, а умовою виживання та повсякденного функціонування муніципального управління. Необхідність дистанційного надання послуг ВПО та управління бюджетом у хмарних сховищах (що корелює з показниками 42 % підприємств, які вже використовують хмарні обчислення) підтверджує, що реінжиніринг має базуватися на створенні «цифрового двійника» громади для оперативного моніторингу соціально-економічного стану. Удосконалено організаційно-правовий механізм реінжинірингу муніципального управління, що визначається як складна багатогранна система впливу на функціонування територіальних громад, яка охоплює нормативно- правове, інформаційно-цифрове, методичне та інституційне забезпечення, цифрові й організаційні інструменти (екосистема, геоінформаційні системи, проєктний менеджмент, електрона демократія, аутсорсинг муніципальних функцій, центри підтримки бізнесу та релокації тощо), фактори впливу (доступ до програм транскордонного співробітництва, впровадження системи DREAM, соціальна інклюзія та функціональна прозорість, рівень ділової активності) та специфічні особливості роботи (диференційованість за кластерним бізнесом, інклюзивність та горизонтальна відповідність, датоцентричність), а також зорієнтована на зміну особистих та спільних ціннісних орієнтирів у напрямі євpoпeйcької та євpoaтлaнтичної iнтeгpaцiї, відновлення територіальних кордонів, верховенство права тощо. Встановлено, що ефективність механізму корелює з рівнем цифрової інтенсивності економічного середовища громади. Статистичний аналіз свідчить про наявність інфраструктурної готовності (98,4% доступу до Інтернету), проте виявляє низьку інтеграцію інтелектуальних систем (лише 7,2% підприємств наразі використовують ШІ). Це обґрунтовує необхідність включення до механізму функцій муніципального цифрового модератора, який забезпечує хмарну інтеграцію даних та розвиток сервісів на засадах Big Data. Удосконалено концептуальну модель муніципального управління інноваційним розвитком, яка ґрунтується на синергії науки, інтелекту, бізнесу та технологічних можливостей громад. Такий підхід дозволяє сформувати стратегію розвитку регіонів з урахуванням особливостей релокації бізнесу, комерціалізації наукових стартапів, максимального залучення інтелектуального потенціалу територій до каскадування та масштабування проєктів повоєнного відновлення. Проведено класифікацію регіонів за відповідними стратегіями розвитку муніципального управління, що дозволить у майбутньому громадам обирати власний вектор модернізації на основі динаміки релокаційного руху, комерціалізації інновацій та масштабів відновлення територій з урахуванням фактичної чисельності суб’єктів господарювання. У межах цієї моделі науково обґрунтовано специфічні ролі муніципалітетів (адаптер, посередник, донор та модератор). Визначено, що жоден із напрямів удосконалення муніципального управління (правовий, цифровий, антикризовий, євроінтеграційний) не може бути реалізований ізольовано. Їх вирішальний вплив на ефективність реформи можливий виключно за умови синергії та достатнього інституційного і кадрового потенціалу громад. Саме цей потенціал є найбільш дефіцитним ресурсом і водночас найважливішим об'єктом управлінського інвестування на найближчі роки. Євроінтеграційний вектор визначає стратегічний горизонт реформування муніципального управління України на перспективу. Окреслено стратегічні пріоритети розвитку муніципального управління, які детермінуються п'ятьма взаємопов'язаними напрямами: конституційним і законодавчим завершенням реформи децентралізації; розвитком фіскальної автономії; стандартизацією якості публічних послуг відповідно до вимог ЄС; розбудовою кадрового потенціалу; а також повоєнним відновленням як каталізатором євроінтеграційної трансформації. У спішне завершення у вересні 2025 року скринінгового процесу у межах переговорів про вступ України до ЄС, узгодження у грудні 2025 року десятипунктового плану реформ та активна фаза реалізації Ukraine Facility підтверджують, що євроінтеграційний вектор трансформувався з декларативного орієнтира у систему конкретних нормативно-правових зобов'язань із визначеними строками та маркерами виконання. Відомо, що за оцінками Світового банку загальні потреби у відновленні і реконструкції України станом на 31.12.2025 року сягають 588 млрд доларів США впродовж наступного десятиліття. Левова частка цих потреб реалізовуватиметься на муніципальному рівні. Відбудова на основі безпосередньої орієнтації на стандарти ЄС, розвитку поглинальної спроможності щодо структурних фондів та уникнення відтворення довоєнних структурних дисфункцій стає стратегічним вибором, наслідки якого відчуватимуться десятиліттями. Проведене дослідження підтвердило, що ефективність муніципального управління в умовах глобальних викликів і загроз визначається насамперед інституційною спроможністю системи, її здатністю адаптуватись, навчатись і трансформуватись без втрати ключових функцій і демократичної легітимності. Визначена шестивимірна модель інституційної спроможності виступає не лише аналітичним інструментом оцінювання, а практичною рамкою для планування реформаторських заходів. Наголошено, що вимушена в умовах екзистенційної загрози державності під час війни часткова рецентралізація має загрозливі тенденції на перетворення із тимчасового інструменту воєнного управління на інституційне закріплення як постійна структурна характеристика системи через застосування центром логіки воєнної мобілізації та контролю за повоєнною відбудовою. Подолання цього та інших викликів потребує не лише технічних, а й політичних рішень та політичної волі, щоб забезпечити чітке розуміння на центральному рівні, що муніципальне управління є стратегічним, а не другорядним рівнем євроінтеграційної трансформації.